在深圳 政府有一支法律“护卫队”

九月

  　在深圳的政府里头，有这么一支队伍——他们不是公务员，但承担着大量行政事务的处理，在许多重大行政决策、投资项目、突发紧急事件里，都有他们的身影；他们也不是一般意义上的政府雇员，因为所从事的工作对他们的专业知识、职业道德、能力素质都有“高大上”的标准和要求，他们的收入甚至可以达到副局级干部的水平。

　　他们是政府聘请的法律专业人士，有一个专门的头衔——政府法律顾问。从1988年的5个人而且只是兼职，到如今38人专职、126人兼职的稳定队伍，这支深圳政府的法律“护卫队”不断发展壮大，工作机构也从无到有，工作机制由虚入实，为深圳法治政府的建设写下精彩一笔。

　　18日在北京举行的“中国法治政府奖”评选中，深圳借鉴香港经验在全国率先探索实践的政府法律顾问制度得到评委们的一致肯定，高票获奖。

　　摘得殊荣，对深圳而言不是终点而是新起点。在党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，四中全会进一步提出“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的大背景下，政府法律顾问制度的“深圳样本”为全国输送了有益经验，同时，着眼于深圳建设一流法治城市的目标，也站在了更大有作为的舞台上。

　　适应市场经济需求组建政府法律“护卫队”

　　深圳是内地城市中最早设立政府法律顾问的城市。这源于特区建立之初发展市场经济的“倒逼”。

　　“当年很多境外投资者对政府印发的‘红头文件’不放心，要求有法律规定。”原深圳市委书记李灏回忆说，因此，有必要聘请一些著名的法律专家，为建立深圳特区法律体系提供帮助，对政府工作尤其是有可能产生法律后果的重大问题提出批评意见和修改建议。

　　建立政府法律顾问制度是许多发达国家和地区的通行做法。1988年，深圳市政府适应城市发展需要，主动与国际惯例接轨，在当时的法制局设立了法律顾问室，聘请了两名香港知名律师和三名内地法律专家、学者担任兼职法律顾问。

　　聘请香港律师作为深圳的政府法律顾问，这在当时的历史条件下堪称壮举。事实上，得益于包括这批香港律师在内的法律顾问的出色工作，客观上加快了深圳的外资引进步伐，也直接催化了法律顾问制度走向成熟。

　　2001年11月，深圳借鉴香港律政司模式，设立了专职法律顾问岗位，并全程参与了2002年的深发展并购案，有效维护了政府资金的安全。政府法律顾问高效专业的工作，坚定了市政府建立一支高素质的专业法律顾问队伍的信心和决心。2003年年底，市政府法律顾问室面向海内外招聘专职法律顾问和助理，吸引了一批“海归”背景的法律专业人士加盟。2006年，又建立了由知名律师、专家学者等32位专业人士组成的法律专家咨询委员会，团队规模和专业构成得到扩大和优化。

　　截至2007年年底，深圳市、区两级政府全部设立了法律顾问室，并制定了一系列规章制度，确立了法律顾问全面参与政府事务的长效机制。

  　运用法律方式化解社会矛盾

　　“政府法律顾问”主要做什么？

　　“我们可以对政府事务的合规性、合法性发表直接、客观的意见或建议。”职业律师、兼职法律顾问钱伯明介绍说。

　　据统计，仅2013年，深圳市、区法律顾问室为政府提供了规范性文件法律意见6149条、行政决策法律意见2865条，代理政府及所属部门各类复议、诉讼、仲裁案件83宗，政府重大投资项目全程法律服务涉及合同金额407.31亿元，代理追收政府遗留债权627宗，收回财政专项资金7.8亿元，牵头或参与处置突发紧急事件59起，协助处理信访案件和历史遗留问题132件。

　　市法制办主任王璞认为，政府法律顾问制度在保证政府决策的合法性、防范法律风险、运用法律方式化解社会矛盾、加强制度建设等方面，“作用不可替代”。

　　为政府行政事务全程保驾护航

　　但在深圳大学副校长、法学博士黎军看来，政府法律顾问不仅仅是“救火队员”的身份，它实际上是全过程地为政府提供法律上的保驾护航。如今，咨询并听取法律顾问室的法律意见，逐渐成为市政府作出重大决策过程中的一个必经程序。

　　比如，全程参与政府投资项目的对外谈判、合同起草、争端解决，严格把好重大合同、协议的法律审查关，有效防范政府投资或违约风险，保障公共资金安全。

　　2006年，经过法律顾问8轮艰苦的谈判，深圳地铁4号线运营方港铁公司最终向深圳政府出具了港铁深圳公司的履约担保函。“这不仅符合公共利益，降低深圳政府方的风险，也为港铁未来的运营提供了法律保障。”参与谈判的市政府专职法律顾问钟文雅说。这位美国旧金山大学硕士、美国纽约州挂牌律师，是2003年深圳市政府法律顾问室聘用的首批专职法律顾问之一。

　　按照规定，政府部门处理合同标的、争议金额在1000万元以上，或行政处罚在50万元以上的法律事务，也都要移交给法律顾问室承担处理。

　　“工务署每年都要签订大量的经济合同，如果没有法律顾问的全程介入，是不可想象的。”深圳市建筑工务署副署长刘志达深有感触地说。

　　近年来，法律顾问室审查政府各类重大合同、协议360余件，涉及合同金额逾千亿元，纠正了政府违规选定合同对方当事人、违规担保等行为，修改了涉外协议适用外国法律等有损政府利益的条款。

　　除合同审查外，法律顾问室还承担了大量的经济类非诉法律事务。其中以华茂学校等五家民办学校破产清算案最为典型。因民办学校不属于企业法人，其破产清算的法律适用及债务清偿程序等问题彼时在我国尚无先例可循。法律顾问室由市政府委托介入后，经过大量法律研究论证，最终推动该系列案成为我国第一例经最高人民法院专门批复参照民事诉讼法企业破产还债程序进行的民办学校清算案。